نقدی بر ماموریت، اهداف و وظایف پیشنهاد شده برای بانک مرکزی

به گزارش روز دوشنبه شبکه خبری اقتصاد و بانک ایران (ایبِنا)، با توجه به اینکه امکان اصلاح لوایحی نظیر لایحه اخیر دولت درخصوص اصلاح قانون پولی و بانکی در کوتاه‌مدت و میان‌مدت امکان‌پذیر نیست، توجه به برخی رویکردها و نکات اهمیتی نسبتاً بالایی دارد، به‌طوری‌که بی‌توجهی به آنها باعث می‌شود اقدامات راهگشا خود در میان‌مدت به مشکل مبدل شوند. تمرکز یادداشت حاضر بر مواد ۱۱ و ۱۲ متن پیش‌نهادی «لایحه قانون بانک مرکزی» قرار داد. این دو ماده برای توصیف مأموریت، اهداف و وظایف بانک مرکزی تنظیم شده‌اند و از جمله مهم‌ترین بخش‌های این قانون به‌حساب می‌آیند. حساسیت نسبت به این بخش معمولاً در بین نظریه‌پردازان اقتصادی بیشتر از دیگر بخش‌هاست، چراکه در آن از مفاهیمی چون «سیاست پولی»، «نقش تنظیم‌گری بانک مرکزی»، «اهداف اقتصاد کلان» و غیره صحبت به‌میان می‌آید. در ذیل نکاتی در این خصوص بیان می‌شود:

• یکی از بحث‌های مرکزی مواد ۱۱ و ۱۲، بحث نسبتاً قدیمی «رویکرد سیاست‌گذار پولی نسبت به بده‌بستان میان رشد و تورم» است. به‌نظر می‌رسد این اجماع در مجموعه دولت و بانک مرکزی شکل گرفته است که هدف اصلی بانک مرکزی «حفظ ارزش پول ملی و ثبات قیمت‌ها» است، زیرا در ماده ۱۱ به‌صراحت دنبال کردن اهداف جانبی با اولویت این هدف طرح گردیده است. با این حال، بخشی از ابهاماتی که پیشتر درخصوص قانون پولی و بانکی مصوب ۱۳۵۱ وجود داشت، هم‌چنان باقی‌مانده است؛ به‌این معنی که هم‌چنان روشن نیست تا چه‌اندازه سیاست‌گذار پولی در مواجهه با تضاد میان تورم و اهداف دیگر (نظیر رشد اقتصاد و ثبات بخش پولی)، از اهداف تورمی کوتاه می‌آید.

برای رفع چنین ابهاماتی لازم است که در این قانون عبارت «حفظ ارزش پول ملی و ثبات قیمت‌ها» به‌گونه‌ای مشخص‌تر تعریف شود. می‌توان تعریف یا فرایند تعیین این متغیر را به مجلس واگذار کرد؛ به‌عنوان مثال می‌توان سطح آستانه‌ای برای نرخ تورم که در ابتدای سال توسط بانک مرکزی پیش‌نهاد و توسط مجلس مورد بررسی و موافقت قرار می‌گیرد، ملاک عمل معرفی شود. چنین نرخی می‌تواند آزادی عمل سیاست‌گذار پولی در دنبال کردن اهداف دیگر نظیر ثبات بخش بانکی و رشد اقتصادی را به‌گونه‌ای قاعده‌مندتر و شفاف‌تر معین کند. با توجه به ارتباط این بحث با بحث هدف‌گذاری تورم، مبانی نظری نسبتاً جامعی در این خصوص وجود دارد. علاوه‌بر این موضوع، ابهام درخصوص عبارت «حفظ ارزش پول ملی و ثبات قیمت‌ها» از یک جنبه دیگر نیز به‌وجود می‌آید. تغییرات نرخ ارز و تورم اگرچه با یکدیگر مرتبط هستند، اما الزاماً یک موضوع واحد نیستند. بنابراین شاید بهتر باشد بانک مرکزی هدف اصلی خود را به‌صورت مشخص‌تری بیان کند، زیرا که به‌عنوان مثال این موضوع در ادبیات مطرح است که بانک مرکزی نمی‌تواند تنها با ابزار حجم پول، دو هدف ثبات نرخ ارز و نرخ تورم را با یکدیگر دنبال کند.

• در بند الف ماده ۱۱، مأموریت بانک مرکزی «تنظیم سیاست‌های پولی شامل سیاست‌های اعتباری و ارزی» عنوان شده است. با توجه به معنای محدود سیاست پولی در ادبیات اقتصادی و عرف، و همچنین این موضوع که فلسفه تشکیل یک نهاد در مأموریت‌های محوله آن خلاصه می‌شود، متن ارائه شده جامعیت کافی را ندارد. مأموریت بانک مرکزی علاوه‌بر سیاست‌های پولی، ارزی و اعتباری موارد دیگری از جمله نقش تنظیم‌گری (مقررات‌گذاری، نظارت، تنفیذ و پایش)، بانکداری دولت، و مدیریت ذخایر ارزی نیز شامل می‌شود، حال آنکه این موضوع در ماده مذکور به روشنی تصریح نگردیده است. این رویکرد سبب شده است که به‌عنوان مثال در بند ب، در راستای ماموریت سیاست پولی، از هدف «حفظ ثبات و توسعه نظام پولی و بانکی کشور» نیز نام‌ برده شود. این درحالی است که حفظ ثبات از جمله اهداف بانک مرکزی در کسوت تنظیم‌گری است. در راستای بحث فوق، قانون‌گذار در ماده ۱۲ برخی وظایف را در حوزه تنظیم‌گری برعهده بانک مرکزی قرار می‌دهد، درحالی‌که این وظایف خارج از مأموریت‌های محوله، تنظیم شده است و هدف مشخصی را دنبال نمی‌کنند. این شیوه نگارش باعث می‌گردد که معیاری برای ارزیابی عملکرد تنظیم‌گر بانکی در اختیار نباشد. علاوه بر حفظ ثبات پولی و بانکی، موارد دیگری از جمله ایجاد شرایط رقابتی، حفظ حقوق مصرف‌کنندگان، ایجاد سلامت بانکی و جلوگیری از فساد را می‌توان به‌عنوان اهداف بخش تنظیم‌گری بانک مرکزی و به‌عنوان معیارهایی برای ارزیابی عملکرد این بخش تعریف کرد.

• در مباحث فعلی بانکداری مرکزی چهار شأن هدف‌گذاری، تصمیم‌گیری، نظارت و اجرا در ساختار سازمانی بانک مرکزی توصیه می‌شود. ایفای نقش در این شئون به‌ترتیب توسط هیئت‌مدیره بانک، کمیته سیاست پولی، کمیته نظار و حسابرسان، و هیئت‌عامل صورت می‌گیرد. به‌نظر می‌رسد مبنای تهیه و ارائه لایحه فعلی، قانون پولی و بانکی مصوب ۱۳۵۱ قرار گرفته است. این درحالی است که لحاظ چنین ساختاری نیازمند تغییرات جدی‌تر در لایحه پیش‌نهادی فعلی است.

علی بهادر (کارشناس اقتصادی)/ رامین مجاب (صاحب‌نظر پولی و بانکی)