هیئات نظارت شرعی در اندونزی و ایران

به گزارش خبرنگار ایبِنا، در این بخش از مجموعه مقالات "تجربه جهانی هیئت نظارت شرعی در صنعت مالی اسلامی" به بررسی ماهیت و ساختار هیئات نظارت شرعی در اندونزی و ایران می پردازیم. محتوای هیئت نظارت شرعی در اندونزی، رویکرد مبتنی بر شورای علما و موسسات مالی اسلامی دارد اما محتوای هیئت نظارت شرعی در ایران فقط مبتنی بر بانک مرکزی فعالیت می‌کند.

رویکرد هیئت نظارت شرعی مبتنی بر شورای علما و موسسات مالی اسلامی

در این رویکرد، هیئت نظارت شرعی در دو سطح شورای علما و موسسات مالی اسلامی فعالیت می کند. کشور اندونزی از این مدل عملیاتی تبعیت می کند.

هیئت نظارت شرعی در ساختار بانکداری اندونزی

بانک اندونزی در سال ۲۰۰۲ طرح اولیه توسعه بانکداری اسلامی را ارائه کرد و برای تامین بالاترین مزایای عمومی و حد مطلوب اقتصاد ملی به این امر توجه ویژه ای معطوف ساخت. قانون مصوب ۲۰۰۸ که در ۱۶ جولای همان سال به اجرا گذاشته شد، زمینه توسعه بانکداری اسلامی و در نهایت رشد صنعت و اقتصاد ملی را در اندونزی فراهم کرد.

در این کشور دو نهاد برای نظارت بر رفتار بانک ها با موازین شرعی ایجاد شده است و سعی در اسلامی کردن عملیات بانکی دارد. این دو نهاد عبارتند از:

--شورای ملی شریعت

شورای علمای اندونزی در سال ۱۹۹۹، شورای ملی شریعت را تشکیل داد. شورای ملی شریعت از سوی بانک مرکزی طی مراسم رسمی به عنوان یک نهاد مستقل رسمیت یافت و عهده دار ارائه مسائل فقهی و مبتنی بر شریعت اسلامی در خصوص فعالیت های بانکی است. قوانین صادر شده برای بانکداری اسلامی از سوی بانک مرکزی اندونزی نتیجه فتاوای صادر شده توسط شورای ملی شریعت است. فتاوای صادر شده از سوی نهاد فوق الذکر، امکان اجرایی شدن آن را از سوی دولت فراهم می کند. افزون بر همکاری شورای ملی شریعت با بانک مرکزی اندونزی، این شورا در فرآیند انتخاب هیئت نظارت شرعی نیز نقش موثری دارد.

--هیئت نظارت شرعی

هر بانک اسلامی در اندونزی ملزم به داشتن هیئت نظارت شرعی است. این هیئت به عنوان همکار بانک مرکزی اندونزی نقش حساسی در نظارت بر بانکداری اسلامی دارد. افزون بر آن، هر ناظر شرعی باید هر ۶ ماه از یافته‌های نظارت شرعی خود گزارشی را تهیه و آن را به هیئت مدیره، هیئت دولت، شورای مشورتی شریعت وبانک مرکزی اندونزی ارائه کند.

ارزیابی الگوی رویکرد هیئت نظارت شرعی مبتنی بر شورای علما و موسسات مالی اسلامی در اندونزی

این مدل از هیئات نظارت شرعی که بر دو رکن شورای علما و موسسات مالی اسلامی استوار است، بر مبنای مولفه های زیر، قابل ارزیابی است. این مولفه ها که در پژوهش جامع مجمع جهانی فقه اسلامی با عنوان "هیئات نظارت شرعی؛ راه حلی کارا برای بانکداری نوین جهانی" در سپتامبر سال ۲۰۲۱ انتشار یافت، قابل تامل است:

مولفه اول: شورای ملی شریعت در اندونزی از استقلال در فتوا، بررسی سیاست ها و عملیات بانکی برخوردار است؛ زیرا شورای علما با همکاری بانک مرکزی این نهاد را تشکیل داده است و بانک مرکزی و دولت در اظهارنظرهای شرعی آن را کمتر تحت فشارهای سیاسی، اقتصادی و... قرار می دهد. همچنین مصوبات شورا از سوی بانک مرکزی و دولت پذیرفته شده تلقی می شود و برای تمامی نهادهای مالی و پولی لازم الاجرا است.

مولفه دوم: روابط شورای ملی شریعت با بانک مرکزی و دولت به صورت مشورتی، نظارتی و اجرایی است؛ یعنی شورای ملی شریعت افزون بر مشورت دادن به بانک مرکزی در مسائل بانکی، بر ابزارهای سیاستی بانک نظارت دارد و از قدرت در اجرایی راهکارهای شرعی نیز برخوردار است.

مولفه سوم: تعارض در عملکرد شورای ملی شریعت نیز ممکن است؛ زیرا اعضای شورا در هیئات شرعی دیگر بانک ها ایفای وظیفه می کنند.

مولفه چهارم: شورای علما، مرجع تعیین کننده اعضای هیئت شرعی است.

در جدول زیر، خلاصه ای از ارزیابی رویکرد هیئت نظارت شرعی مبتنی بر شورای علما و موسسات مالی اسلامی در اندونزی قابل مشاهده است:

رویکرد هیئت نظارت شرعی مبتنی بر بانک مرکزی

در این رویکرد، هیئت نظارت شرعی تنها در سطح بانک مرکزی فعالیت می کند که بانکداری ایران از این مدل عملیاتی تبعیت می نماید.

هیئت نظارت شرعی در ساختار بانکداری ایران

در پی تاکید مجلس شورای اسلامی نسبت به حذف ربا از سیستم بانکی، لایحه عملیات بانکی بودن ربا در تاریخ ۱۳۶۱.۰۲.۱۵ توسط وزارت اقتصاد و دارایی به هیئت دولت تسلیم و پس از تصویب در جلسه هیئت وزیران در تاریخ ۱۳۶۱.۰۲.۲۱ به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد. سرانجام پس از بحث و گفتگو در خصوص لایحه مذکور و با اندک اصلاحاتی، این لایحه با عنوان "قانون عملیات بانکی بدون ربا" در شهریور ۱۳۶۲ به تصویب مجلس رسید و با تغییری جزئی مورد تائید شورای نگهبان قرار گرفت و از سال ۱۳۶۳ این قانون در تمام بانک‌ها به مرحله اجرا درآمد.

تجربه نزدیک دو دهه اجرای قانون عملیات بانکی بدون ربا حاکی از آن بود که برای حصول اطمینان بیشتر، تائید قانون مصوب مجلس از سوی فقهای شورای نگهبان کافی نیست؛ به همین دلیل ضرورت تشکیل کمیته یا شورای تخصصی فقهی در بازار پول و شرمایه به صورت رسمی و غیر رسمی را چند برابر کرد. از این روی، کمیته تخصصی فقهی در سازمان بورس و اوراق بهادار ایران و بانک مرکزی ایران تشکیل گردید. در سال ۱۳۸۳، شورای مشورتی بانکداری و مالیه اسلامی در پژوهشکده پولی بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تشکیل شد. اعضای این شورا متشکل از متخصصین فقه، اقتصاد و امور بانکی بود که در خصوص عملیات بانکی بدون ربا در عرصه بانکداری ایران به بحث و بررسی پرداخته و در صورت وجود شبهه های شرعی، اصلاحات و بعضا موارد جایگزین را به شورای پول و اعتبار پیشنهاد می دادند. شورای مشورتی پس از اندکی فعالیت به بخش بانکی وزارت اقتصاد منتقل شد و به صورت فنی تر، به بررسی مشکلات عملیات بانکی بدون ربا پرداخت و سرانجام به طراحی الگویی به نام "الگوی جدید بانکداری بدون ربای ایران" دست یافت.

طبق اساسنامه شورای فقهی، مبنای شورای فقهی بانک مرکزی، شورای نگهبان است؛ یعنی شورای فقهی در جهت بررسی و تطبیق عملکرد نظام بانکی بر مبانی مصوبات شورای نگهبان فعالیت می‌کند. هر آنچه را شورای نگهبان از عملکرد بانکی تائید می کند، برای شورای فقهی بانک مرکزی مسلم تلقی می‌شود و تنها به این مسئله می پردازد که آیا نظام بانکی و ابزارهای جدید طراحی شده با نظر شورای نگهبان مطابقت دارد و مورد تائید شورای نگهبان هست یا خیر.

گفتنی است که ماده ۱۶ قانون برنامه پنجم ساله ششم توسعه، وضعیت کنونی شورای فقهی بانک مرکزی را به شرح ذیل تشریح کرده است:

ماده ۱۶- برای حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا در نظام بانکی کشور و جهت نظارت بر عملکرد نظام بانکی و اظهار نظر نسبت به رویه ها و ابزارهای رایج، شیوه های عملیاتی، دستورالعمل ها، بخشنامه ها، چارپوب قراردادها و نحوه اجرای آن ها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی، شورای فقهی در بانک مرکزی با ترکیب زیر تشکیل می شود:

-۵ فقیه (مجتهد متجزی در حوزه فقه معاملات و صاحب نظر در مسائل پولی و بانکی)

-رئیس کل(معاون نظارتی) بانک مرکزی

-یک نفر حقوقدان آشنا به مسائل پولی و بانکی و یک اقتصاددان ( هر دو با معرفی رئیس کل بانک مرکزی)

-یک نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی با اولویت آشنایی با بانکداری اسلامی به انتخاب مجلس شورای اسلامی

-یکی از مدیران عامل بانک های دولتی به انتخاب وزیر اقتصاد

تبصره۱- اعضای فقهی این شورا به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و تایید فقهای شورای نگهبان انتخاب و با حکم رئیس کل بانک مرکزی منصوب می شوند.

تبصره۲- مصوبات شورای فقهی لازم الرعایه است نه لازم الاجرا. رئیس کل بانک مرکزی اجرای مصوبات شورا را پیگیری و بر حسن اجرای آن ها نظارت می کند. حکم این ماذه، نافی اختیارات و نظرات فقهای شورای نگهبان در اصل چهارم قانون اساسی نیست.

تبصره۳- اعضای صاحب رای این شورا برای ۴ سال تعیین می شوند و این ماموریت برای یک دوره دیگر قابل تمدید است.

تبصره۴-جلسات شورای فقهی با حضور دو سوم اعضا مشتمل بر رئیس شورا و حداقل سه نفر از فقهای حاضر عضو شورا برگزار می شود.

ارزیابی الگوی رویکرد هیئت نظارت شرعی مبتنی بر بانک مرکزی در ایران

این مدل از هیئات نظارت شرعی که تنها بر رکن بانک مرکزی استوار بوده و با نام "کمیته تخصصی فقهی بانک مرکزی ج.ا.ا" شناخته می شود، بر مبنای مولفه های زیر، قابل ارزیابی است. این مولفه ها که در پژوهش جامع مجمع جهانی فقه اسلامی با عنوان "هیئات نظارت شرعی؛ راه حلی کارا برای بانکداری نوین جهانی" در سپتامبر سال ۲۰۲۱ انتشار یافت، قابل تامل است:

مولفه اول: کمیته تخصصی فقهی بانک مرکزی ج.ا.ا به دلایل زیر فاقد استقلال است:

الف. از آنجا که مبنای شورای فقهی بانک مرکزی ایران، شورای نگهبان است، کمیته تخصصی فقهی بانک مرکزی ج.ا.ا یک نهاد وابسته به شورای نگهبان خواهد بود و در آزادی عمل محدود است.

ب. حکم کمیته تخصصی فقهی صرفا بیانگر نظر کمیته است و نظر نهایی لازم الاجرا برای نهادهای مالی و پولی نیست.

ج.بانک مرکزی کمیته تخصصی فقهی را تشکیل داده است؛ بنابراین امکان دارد در عملکرد خود تحت تاثیر خواسته‌های بانک مرکزی قرار گیرد.

لذا با توجه به دلایل ذکر شده، می توان نتیجه گرفت که کمیته فقهی بانک مرکزی ایران استقلال ندارد.

مولفه دوم: روابط کمیته فقهی با بانک مرکزی تنها مشورتی است و وظایف نظارتی و اجرایی ندارد؛ یعنی این کمیته تنها به بررسی مصوبات بانکی شورای نگهبان، تائید و رد آن ها می پردازد و در پی نظارت بر انجام دستورات شورای نگهبان نیست.

مولفه سوم: تعارض در عملکرد کمیته فقهی از نوع تعارض میان هیئت شرعی و حقوق مالی اعضا نیست؛ زیرا اعضای کمیته فقهی در سطح بانک مرکزی ایران در سایر هیئت های شرعی بانک های اسلامی فعالیت ندارند و احتمال تعارض میان مسئولیت های هیئت و حقوق مالی، بسیار ناچیز است؛ اما احتمال تعارض در عملکرد هیئت شرعی از نوع تعارض میان حفظ اسرار بانک و هیئت شرعی وجود دارد

مولفه چهارم: بانک مرکزی، مرجع تعیین کننده اعضای هیئت شرعی است.

در جدول زیر، خلاصه ای از ارزیابی الگوی رویکرد هیئت نظارت شرعی مبتنی بر بانک مرکزی در ایران قابل مشاهده است:

منابع:

1. Alam, M.K., Rahman, M.M., Runy, M.K., Adedeji, B.S.and Hassan, M.F. (2022), "The influences of Shariah governance mechanisms on Islamic banks performance and Shariah compliance quality", Asian Journal of Accounting Research, Vol. 7 No. 1, pp. 2-16.
2. Alam, M.K., Islam, F.T.and Runy, M.K. (2021), "Why does Shariah governance framework important for Islamic banks?", Asian Journal of Economics and Banking, Vol. 5 No. 2, pp. 158-172. 
3. Alam, M.K. and Miah, M.S. (2021), "Independence and effectiveness of Shariah supervisory board of Islamic banks: evidence from an emerging economy", Asian Review of Accounting, Vol. 29 No. 2, pp. 173-191
4. Alam, M.K., Miah, M.S., Siddiquii, M.N. and Hossain, M.I. (2020), "The influences of board of directors and management in Shariah governance guidelines of the Islamic banks in Bangladesh", Journal of Islamic Accounting and Business Research, Vol. 11 No. 9, pp. 1633-1647.
5. Alam, M.K., Ab Rahman, S., Tabash, M.I., Thakur, O.A.and Hosen, S. (2021), "Shariah supervisory boards of Islamic banks in Bangladesh: expected duties and performed roles and functions", Journal of Islamic Accounting and Business Research, Vol. 12 No. 2, pp. 258-275.
6. Alam, M.K., Islam, M.S., Islam, F.T., Tabash, M.I., Sahabuddin, M.and Alauddin, M. (2022), "One regulator: diversified Shariah governance practices, why?", Asian Journal of Accounting Research, Vol. ahead-of-print No. ahead-of-print. https://doi.org/10.1108/AJAR-07-2021-0104
7. Al Dhaheri, Ahmed and Nobanee, Haitham(2020),” Financial Stability and Sustainable Finance”, A Mini-Review, Retrieved from SSRN: https://ssrn.com/abstract=3538328 .
8. Al-Ketbi, Al-Yazia and Nobanee, Haitham (2020),” Islamic Finance and Renewable Energy”, A Mini-Review, Retrieved from SSRN: https://ssrn.com/abstract=3540106.
9. Al Mulla, Shamma and Nobanee, Haitham. (2020),”Green Banking: A Mini-Review”, Retrieved from SSRN: https://ssrn.com/abstract=3539125.
10. Al-najar. (1980),” Islamic banks and their impact on the development of the national economy”,Al-muslem Al-muaser Journal, 24(6).
11. Al-Nasser Mohammed, S.A.S.and Muhammed, J.(2017), "The relationship between agency theory, stakeholder theory and Shariah supervisory board in Islamic banking: An attempt towards discussion", Humanomics, Vol. 33 No. 1, pp. 75-83.
12. Arifin, M. &. (2015),” The dynamics study of regulations on syariah banking Indonesia”, International Journal of Humanities and Social Science, 30-56.
13. Domat, C. (2018). What Is Islamic Finance And How Does It Work? Retrieved from Global Finance : https://www.gfmag.com/topics/blogs/islamic-finance-faq-what-islamic-finance-and-how-does-it-work
14. Kachkar, O.and Yilmaz, M.K.(2022), "How diverse are Shariah supervisory boards of Islamic banks? A global empirical survey", International Journal of Ethics and Systems, Vol. ahead-of-print No. ahead-of   https://doi.org/10.1108/IJOES-10-2021-0195
15. Saleh, A.O.H., Abdirasak, A., Zakariyah, H., Taoufiq, E.A. (2021),” Shariah Supervision Controls of Islamic Banks: A Critical Analytical Study. In: Alareeni, B., Hamdan, A., Elgedawy, I. (eds) The Importance of New Technologies and Entrepreneurship in Business Development: In The Context of Economic Diversity in Developing Countries, Lecture Notes in Networks and Systems, vol 194. Springer, Cham. https://doi.org/10.1007/978-3-030-69221-6_120