به گزارش خبرنگار ایبِنا، در این بخش از مجموعه مقالات تجربه اجرای شفافیت مالی در آمریکای لاتین، به بررسی نقش نهادهای موثر در حوزه برنامه ریزی بودجه و شفافیت مالی و تبیین و بررسی روابط میان حاکمیتی و ارتباط با آن شفافیت مالی می پردازیم:
نهادهای تاثیرگذار در برنامه‌ریزی بودجه و شفافیت مالی
تجربه دیرینه جامعه جهانی در بحث بودجه ریزی و برنامه ریزی برای تخصیص اعتبارات مالی نشان می دهد نتایج مالی بهتر و عملکرد اقتصادی بهینه در هزینه کردهای مبتنی بر بودجه، با میزان قدرت و تاثیر یک نهاد مستقل در طراحی، برنامه ریزی، اجرا و ناظر بر فرآیند بودجه، رابطه مستقیم دارد.
پس از اجرای نظام شفافیت مالی در آمریکای لاتین، در اکثر کشورهای این منطقه بویژه در اقتصادهای نوظهور، قوه مقننه قدرت قابل توجهی برای اصلاح طرح بودجه ارائه شده توسط قوه مجریه پیدا کرده و به نوعی، نهاد ناظر و دارای قدرت مستقل تصمیم گیری بر حسن برنامه ریزی تخصیص و اجرای بودجه محسوب می شوند. گزارش شفافیت مالی در مورد رعایت استانداردها و کدهای (ROSC) کشورهای آمریکای لاتین در سال‌های اخیر نشان می‌دهد عملکرد مستقل قوه مقننه در امر اصلاح بودجه و نظارت یکپارچه این نهاد بر اجرای بودجه، اغلب منجر به بهبود شرایط تخصیص، صرفه‌جویی در هزینه‌کردهای بودجه سالانه شده است.
به عنوان نمونه، در شیلی و پرو، محدودیتی در امر نظارت مستقل قوه مقننه برای اصلاح بودجه ارائه شده توسط قوه مجریه وجود ندارد و این مسئله، به طور گسترده، کیفیت تخصیص بودجه ی سال های اخیر این دو کشور را به طور معناداری افزایش داده است. اخیرا در گواتمالا، قوه مقننه می تواند در صورت مغایرت بودجه ارائه شده با مولفه های برنامه پایداری اقتصادی کشور، بودجه مصوب هیئت دولت که دارای امضای رئیس جمهور هست را وتو کند.
گزارش شفافیت مالی در مورد رعایت استانداردها و کدهای مالی کشور پاراگوئه در سال ۲۰۱۹ از تصویب قانونی خبر داد که مبتنی بر آن، کنگره می توانست بسته پیشنهادی بودجه ارائه شده توسط دولت را در مدت ۶۰ روز مورد بازبینی بنیادین و اصلاح ساختاری قرار دهد و در صورت الزام، برنامه ی بودجه را با مُهر "فاقد اعتبار اجرایی" به دولت بازگرداند.
در برزیل، مجلس این اختیار را دارد که اگر هر کدام از بند‌های هزینه کردی برنامه بودجه را غیر ضرور دانست، به طور مستقیم و مستقل حذف کند. در بند ۳۶ ROSC مالی برزیل در سال ۲۰۲۰ آورده است:
"بازنگری کامل، آزاد و مستقل بر مواد، بند‌ها و تبصره‌های بودجه سالانه‌ی ارائه شده توسط دولت، می‌بایست هر ساله طی مدت ۴۵ روز توسط کمیته اقتصادی و اجتماعی مجلس برزیل انجام گیرد".
علاوه بر نظارت مستقل قوه مقننه در کشورهای آمریکای لاتین بر فرآیند بودجه، بررسی ROSCهای مالی برخی کشور‌ها نشان می‌دهد که قانونگذار می‌تواند در طول بازه زمانی اجرای بودجه، به صلاحدید کارشناسی خود، کاهش یا افزایش مواد قانونی هزینه کردی را به بسته بودجه سالانه تصویب کند.
به عنوان نمونه، در قانون بودجه هندوراس، افزایش هر گونه هزینه جدید به برنامه بودجه در طول سال، نیازمند مشخص شدن منبع درآمدی آن برای تأمین مالی هزینه‌ها دارد، اما مجلس هندوراس در سال ۲۰۱۸ با حذف چند بند هزینه‌ای و آزاد شدن منابع درآمدی آن، ۳ ردیف هزینه جدید را بدون نیاز به تعیین منبع درآمدی جدید، تصویب کرد.
قانونگذار همچنین می‌تواند راه‌های دیگری برای نظارت و رفع محدودیت‌های مربوط به تغییر برنامه بودجه بیابد. به عنوان مثال، در سال ۲۰۱۸ در پرو، کنگره با تصویب قوانین مبنی بر اعطای معافیت‌های مالیاتی برای فعالیت‌های اقتصادی استراتژیک و امنیتی، اثر ماده ۲۳ قانون اساسی کشور در مورد ایجاد یا افزایش هزینه‌های عمومی را بی اثر کرد؛ لذا به منظور نظارت مستقل و مقابله با اجرای ردیف‌های هزینه غیر ضرور و نامحدود بودجه، قوه مقننه باید به انواع استراتژی‌ها از جمله حذف هزینه‌های اضافی و محدودیت در تعهدات و پرداخت‌ها برای جلوگیری از عدم تعادل مالی-اقتصادی کشور متوسل شود.
با این حال، در حالی که چنین استراتژی‌هایی مهار کسری را ممکن می‌سازند، اما اگر نظارت مستقل قوه مقننه وجود نداشته باشد، می‌تواند پیامد‌های منفی مهمی را در عرصه اقتصاد به همراه داشته باشند. اگر سازمان‌های هزینه‌کننده نتوانند تخصیص درآمد برای هزینه کرد را به طور مؤثر برنامه‌ریزی کنند و سیستم بودجه ریزی، فاقد کنترل تعهدات باشد، بودجه دچار کسری ساختاری شده و احتمالاً با معوقات جدی در بودجه روبرو می‌شویم؛ بنابراین به نظر می‌رسد یک قوه مجریه ضعیف در نگارش، اجرا و پاسخگویی در قبال هزینه کردهای بودجه، می‌تواند به ارائه بسته بودجه غیرواقعی و فشار‌های مالی- اقتصادی در کشور منجر شود. در واقع، شواهد به دست آمده از ROSCها نشان می‌دهد که خطوط شفاف پاسخگویی برنامه ریزان و مجریان بودجه به قوه مقننه در آمریکای لاتین، برای ارتقای عملکرد‌های مالی حیاتی است. در تعدادی از کشورهای کم درآمد در آمریکای لاتین، اطلاعات نامتقارن، ناصحیح و غیرکاربردی در مورد بودجه‌های پیشنهادی و نهایی، محصول سیاست گذاری مالی پنهانی و غیرشفاف است.
به عنوان نمونه، گزارش شفافیت مالی در مورد رعایت استانداردها و کد‌ها سال ۲۰۰۴ برای اروگوئه، نیکاراگوئه و پاراگوئه نشان می‌داد، فقدان الزام قانونی در جهت انتشار پیش نویس بودجه به کنگره یا عدم افشای بحث‌های مهم بودجه در کنگره، از عوامل تاثیرگذار در کسری بودجه‌های متمادی در این کشور‌ها بوده است. همچنین این فقدان، باعث عدم شناخت و درک عمومی نسبت به نقش‌های قوه مجریه و مقننه در تعیین این موضوع می‌شده است. از این رو، عدم شفافیت مالی در این کشور‌ها باعث شده بود هیچ نهادی به طور کامل در قبال سیاست مالی کلی که در بودجه نهایی مشخص شده است، پاسخگو نباشد.
به همین دلیل بود که تعدادی از بازار‌های نوظهور در آمریکای لاتین، قوانین مسئولیت مالی (FRLs) را برای غلبه بر ضعف‌های نهادی و دستیابی به نتایج مالی سالم‌تر اتخاذ کردند. پرو در سال ۲۰۰۵ شروع به اجرای قانون بدهی عمومی کرد. اروگوئه قانون بدهی بخش عمومی را در سال ۲۰۰۸ تصویب کرد که رشد بدهی خالص را محدود کرد. علاوه بر این، پاراگوئه در سال‌های اخیر، یک "قاعده طلایی" را تصویب کرد که هزینه‌های جاری را نمی‌توان با عدم تعیین منبع مشخص مالی تامین کرد. این امر کسری مالی دولت را کاهش داد، اما این قانون اجازه می‌دهد هزینه‌های جاری در طول دوره‌های رشد اقتصادی و درآمد بالا، افزایش یاید.
در حالی که قوانین مسئولیت مالی به شفافیت اهداف سیاستی کمک کرده اند، شفافیت تصمیمات بودجه را می‌توان با انتشار عمومی بسته پیشنهادی بودجه اجرایی همراه با بودجه تصویب شده نهایی توسط قانونگذار و همچنین هرگونه اصلاح بودجه، افزایش داد.
ساختار‌های درون حاکمیتی در آمریکای لاتین و شفافیت مالی
برای تشویق پیاده سازی هر چه بهتر بستر شفافیت مالی و بالابردن امکان موفقیت در اعمال محدودیت‌های بودجه‌ای سخت در سطوح مختلف، تعیین نقش‌ها و مسئولیت‌های روشن برای هر لایه از حاکمیت در این موضوع و مکانیسم‌هایی برای شناخت و تعیین مجریان، ناظران و پاسخگویان مشخص در این سطح مورد نیاز است. شاید از آنجایی که تمرکز زدایی یک استراتژی نسبتاً جدید در مولفه‌های اجرای شفافیت مالی در منطقه آمریکای لاتین محسوب می‌شود، ROSCهای مالی از ۲۰۱۴ تا به امروز نشان می‌دهند که تعدادی از کشور‌ها در آمریکای لاتین، هنوز فاقد وضعیت مشخص تخصیص شفاف مسئولیت‌ها در سطوح مختلف حاکمیت بوده اند، که معمولاً منجر به همپوشانی و اختلال در حوزه‌های مسئول هزینه کرد بودجه و ایجاد لابی گری و فساد سازمان یافته مالی در اثر عدم امکان ردیابی مسئول مربوطه می‌شد. در نتیجه، این تلاش مضاعف، عدم شفافیت و عدم هماهنگی باعث کاهش بهره وری مورد انتظار از مولفه تمرکز زدایی می‌شده است. همچنین برخی دولت‌های محلی در آمریکای لاتین، به میزان بالایی متکی به منابع درآمدی مشترک با دولت مرکزی یا ردیف بودجه‌های هزینه‌ای انتقالی از دولت مرکزی به آنها بوده و هستند، اما عدم شفافیت در تعیین مسئولین اجرا، هزینه کرد، نظارت و پاسخگویی در این فرآیند‌ها تا قبل از پیاده سازی نظام شفافیت مالی، لابی‌های اقتصادی گسترده و فساد‌های سازمان یافته‌ی عمیق را ایجاد کرده بود.
به عنوان نمونه، در هندوراس، قانون تعیین مسئولین اجرایی و ناظرین بودجه در سطوح مختلف دولت‌های مرکزی و محلی برای توزیع درآمد‌های مشترک تصویب شده بود، اما در عمل، قوانین به طور کامل اعمال نمی‌شد و توزیع بخش قابل توجهی از منابع، عمدتاً با اشخاص و مسئولین نامشخص و غیرشفاف بود.
در پاراگوئه و نیکاراگوئه، نام و هویت مسئولین توزیع برخی از نقل و انتقالات سالانه دولت مرکزی به دولت‌های محلی، هیچگاه فاش نمی‌شد و همین امر، موجب لابی گری و فساد گسترده مالی در دولت بین سال‌های ۲۰۰۸ تا ۲۰۱۴ شده بود.
اما پیشرفت‌های زیادی نیز پس از اجرای نظام شفافیت مالی در این حوزه صورت پذیرفت. در برزیل، شیلی و پرو، ROSC مالی نشان می‌دهد توزیع و نقل و انتقالات مالی دولت مرکزی بر اساس شاخص‌ها و وزن‌هایی است که سالانه توسط وزارت دارایی و اقتصاد به عنوان مسئول و پاسخگو تعیین می‌شود. در کلمبیا و السالوادور، نهاد‌ها و جایگاه‌های شغلی مشخص، مسئول توزیع منابع بودجه به خصوص در پروژه‌های سرمایه گذاری‌های در دولت‌های محلی هستند؛ بنابراین مشخص و شفاف بودن مسئولین حوزه‌های هزینه کردی بودجه و انتخاب‌های اصولی، دیکته نشده و شفاف مسئولین نقل و انتقالات منابع درآمدی، فساد سازمان یافته‌ی اقتصادی-سیاسی را کاهش داده و در نهایت محدودیت بودجه‌ای را که دولت‌های دریافت کننده با آن مواجه هستند، کاهش می‌دهد. به علاوه، وجود تصمیم گیران نامشخص و غیر شفاف، موجب بی ثباتی در امور مالی دولت‌های محلی شده که در نهایت می‌تواند به بدهی گسترده و ورشکستگی مالی این مناطق منجر شود؛ لذا اقدام صحیح و شفافیت در روند انتخاب مجریان، ناظران و پاسخگویان درون حاکمیتی و توسعه اصول باثبات و عینی برای توزیع منابع توسط آنها، به بهبود مدیریت مالی دولت‌های مرکزی و محلی در آمریکای لاتین کمک می‌کند.
تعدادی از کشورهای آمریکای لاتین با تصویب قوانین مسئولیت مالی یا سایر الزاماتی که توانایی دولت‌های محلی برای لابی گری و فساد سازمان یافته را محدود می‌کند، نسبت به این موضوع واکنش نشان داده اند؛ همان طور که در گزارش شفافیت مالی در مورد رعایت استانداردها و کد‌ها سال ۲۰۲۰ برخی کشورهای منطقه می‌بینیم:
- در شیلی، دولت‌های محلی از نظر قانونی از انعقاد قرارداد‌های مالی بدون مشخص بودن نهاد یا فرد مسئول آن منع شدند.
- در اروگوئه، درخواست هزینه کرد اضافی در بودجه در سطح محلی، نیاز به مجوز از مجلس محلی و کنگره با شفاف بودن هویت مجری، ناظر و مسئول مربوطه دارد.
-در برزیل، قانون مسئولیت مالی، هزینه کرد منابع بودجه در سطوح مختلف دولت را بدون اعلام نام نهاد مسئول، ممنوع کرد. همچنین قانون مسئولیت مالی و همچنین موافقت نامه‌های بازنگری بدهی، محدودیت‌های بدهی خالص (نسبت به درآمد خالص واقعی) را تعیین می‌کند که هر تصمیم شخصی فراتر از آن را ممنوع می‌کند.
-در پرو، اصلاحیه قانون مسئولیت مالی، قوانینی را برای محدود کردن تصمیمات اختیاری در انتخاب مسئولین و پاسخگویان حوزه بودجه تصویب کرد.
بنابراین، مشخص و شفاف بودن مجریان و پاسخگویان ردیف‌های هزینه کرد بودجه و نظارت همه جانبه بر فعالیت‌های مالی غیرمتمرکز برای کاهش ریسک‌های مالی احتمالی ضروری است. البته، در برخی موارد، سیستم‌های حسابداری و گزارش دهی داخلی کشورهای آمریکای لاتین هنوز به اندازه کافی برای مقابله با این چالش ها، آماده نیستند.
